Utvecklingsprojekt för biståndshandläggare
Utvecklingsarbete med syftet är att utveckla den individuella biståndshandläggningen inom äldreomsorgen.
Inledning
Syftet är att utveckla såväl den individuella behovsprövningen som den generella tilldelningen med stöd att socialtjänstlagen. Utgångspunkten för projektet är lagstiftningen och dess intentioner kopplat till de svårigheter som idag finns vid den individuella hjälptilldelningen som framgår i en avhandling (Lindelöf & Rönnbäck 2004). Projektet vänder sig till kommunerna i Västernorrland.
Problem och målsättning
Anledning till att vi valt att fokusera biståndshandläggningen och behovsbedömningen enligt socialtjänstlagen är de stora brister som flera studier under flera år kunnat påvisa. Inte minst har tillsynsmyndigheter (Socialstyrelsen och länsstyrelser) vid upprepande tillfällen kommit med kritik på hur handläggningen inom äldreomsorgen går till. Denna kritik förstärks i den ovan nämnda avhandlingen (Lindelöf & Rönnbäck 2004). Där beskrivs handläggarnas faktiska agerande som många gånger är långt från socialtjänstlagens mål och intentioner. Det som framförallt är allvarligt är att de hjälpsökande inte får en individuell bedömning som utgår från det unika behovet och den unika livssituationen. Istället är det de kommunala utbuden som styr processen och valet av insats. En annan brist som framkom i avhandlingen var att det i huvudsak var de fysiska och medicinska behoven som lyftes fram i biståndsutredningarna medan de sociala och existentiella behoven i stort sett var osynliga.
Det som blev uppenbart i avhandling var att biståndshandläggarnas förutsättningar att genomföra utredningar enligt socialtjänstlagen var ytterst begränsade. Det handlar dels om tidsbrist, många gånger sker behovsbedömningen och beslutsfattandet inom loppet av en timme, dels om bristande koppling till lagstiftningen och kring äldres behov. Trots dessa brister föregås i stort sett all hjälp till äldre och funktionshindrade av en individuell behovsprövning med stöd av biståndsparagrafen. Kommunernas möjligheter att arbeta med generella åtgärder används ytterst sparsamt.
Genom detta projekt som utgår från socialtjänstlagen mål och intentioner hoppas vi på en utvecklad och förbättrad biståndshandläggning så att de hjälpsökande får en individuell bedömning där deras behov och livssituation blir utgångspunkten för val av hjälpinsats.
De rättsliga förutsättningarna
Socialtjänstlagen som trädde i kraft 1982 är en målinriktad ramlag. Stora delar av lagtexten är formulerad i målbeskrivningar och med en långtgående delegering till kommunerna att utifrån sin professionella kompetens och lokalkännedom verka för att lagen tillämpas enligt intentionerna.
Målrationell bedömning och beslutsfattande
Socialtjänstlagens konstruktion som målinriktad ramlag, där den viktigaste principen är hänsyn till individens behov, innebär att lagen är präglad av ett målrationellt tänkande (Åström 1988, 1998 och 2000, Svensson 2000). Det målrationella tänkandet får en genomslagskraft i lagstiftningens uppbyggnad och beslutsprocessens argumentation. En motsats till den målrationella beslutsmodellen är den normrationella. Begreppsparen målrationalitet och normrationalitet används företrädesvis inom rättssociologin. Dessa två rationaliteter som en lag kan konstrueras enligt resulterar i två olika handlande, där den främsta skillnaden ligger i graden av autonomi hos beslutsfattaren.
Socialtjänstlagen som regleras utifrån den målrationella beslutsmodellen innehåller allmänt hållna formuleringar och preciseringar kring vad som ska eller bör uppnås. Handlandets konsekvenser blir det centrala och det rationella innebär här att hitta det bästa sättet att nå det uppsatta målet. Det målrationella beslutsfattandet är inte särskilt förknippat med rättstillämpning och juridik, utan är snarare kopplat till politik. Utmärkande för ett målrationellt handlande är att den som fattar beslut står helt fri att välja medel för att uppnå det formulerade målet enligt Svensson. Tonvikten ligger här på individen, den unika situationen och beslutfattarens bedömning. Lagstiftningens oprecisa beskrivning av hur tillämpningen ska gå till lämnar en stor handlingsfrihet och förutsätter en stor handlingsförmåga hos den som ska fatta beslut. Beslutfattaren, som förväntas besitta stor kunskap om sakfrågan, har därmed tilldelats makten att bäst se till att målsättningen kan infrias. Den stora handlingsfrihet och makt som lämnas till beslutsfattaren omfattar även ett stort ansvar, vilket innebär att det inte går att hänvisa till en norm som man som handläggare tvingats följa.
Det finns tre avgörande skillnader mellan de olika beslutsmodellerna. Den första är graden av frihet/bundenhet i beslutssituationen för den som ska fatta beslut. I den målrationella modellen ges handläggaren en hög grad av frihet, under det att den normrationella modellen förutsätter en bundenhet, vilket innebär en liten grad av frihet. En annan central skillnad är möjligheten att i efterhand uttala sig om korrektheten i beslutsfattandet. Enligt den normrationella beslutsmodellen kan man uttala sig om ett beslut var rätt eller fel, medan man i den målrationella beslutsmodellen endast kan uttala sig om beslutet var mer eller mindre lämpligt. Den tredje skillnaden är synen på rättssäkerhet. Den normrationella beslutsmodellen förutsätter en formell rättssäkerhet där likabehandling och förutsägbarhet är viktiga principer. I den målrationella beslutsmodellen antar rättssäkerheten en annan dimension. Där står i stället den materiella rättssäkerheten i fokus som inriktar sig på beslutets innehåll. Om målsättningen med den formella rättssäkerheten är att "lika fall ska behandlas lika", blir rättssäkerheten i den målrationella beslutsmodellen snarare det omvända, d v s att "lika fall behandlas olika" (Schlytter 1987).
Biståndshandläggaren - gräsrotsbyråkrat och expert
Uppgiften att förverkliga lagstiftningens krav överlämnas i de flesta kommuner till särskilda handläggare. Dessa handläggare är utrustade med ansvar och maktbefogenheter parallellt med ett stort mått av frihet i fråga om vad de kan fatta beslut om. I rollen ligger också förväntningar på en professionell social sakkunskap (Åström 1998). Äldreomsorgens handläggare kan räknas till vad Michael Lipsky (1980) definierar som "street level bureaucrats" eller "gräsrotsbyråkrater" som är den försvenskade beteckningen (Esping 1984). Kännetecknande för en gräsrotsbyråkrat är enligt Lipsky att han eller hon dels har en direkt kontakt med medborgarna, dels har en viss handlingsfrihet att utföra sina arbetsuppgifter.
Trots att lagstiftningen förväntas att biståndshandläggarna ska genomföras av professionella och av experter uppfattas äldreomsorgens handläggare många gånger som en anonym och diffus yrkesgrupp, t ex finns ingen offentlig statistik över antalet handläggare inom äldreomsorgen eller någon enhetlig titel för befattningen.
Syfte
Med utgångspunkt från den lagstiftning som ger kommuner befogenhet att tillandahålla servicetjänster och vad som framkommit i avhandlingen (Lindelöf & Rönnbäck 2004) genomförs ett omfattande utvecklingsarbete. Syftet är att utveckla ett arbetssätt som ökar möjligheten att fördela kommunens resurser till äldre och funktionshindrade enligt socialtjänstlagens intentioner och målsättning. Genom att vissa serviceinsatser kan fördelas på generell nivå kan tid friställas för biståndshandläggarna att genomföra individuella behovsbedömningar och besluta om individuellt bistånd.
Målsättningen är att den hjälpsökande ska mötas av en professionell socialarbetare som har kunskaper i såväl lagstiftning mål och intentioner som i målgruppens behov, livsvillkor.
Medverkande kommuner
Samtliga kommuner i Västernorrland medverkar i utvecklingsarbetet med olika förutsättningar och omfattning.
Under våren 2006 har en utbildningsserie genomomförts, som omfattat tre områden. Det första området är kopplat till lagstiftningen och omfattar det social- och förvaltningsrättsliga området. Främst handlar det om socialtjänstlagens mål och intentioner. Det är uppenbart att socialtjänstlagens begreppsapparat som flitigt diskuterades på 1980-talent nu har fallit i glömska. Handläggarna behöver även mera kunskaper kring förvaltningsrätt och vad det innebär att vara offentlig tjänsteman.
Genomförande av utbildning/kunskapsutveckling
För att uppnå målsättning krävs åtgärder på såväl organisatorisk som kunskapsmässig nivå. Biståndshandläggarna måste få förutsättningar att genomföra individuella behovsbedömningar för att kunna fatta beslut om bistånd. Den situation som handläggarna idag beskriver liknar mera en akutinriktad administrering med syfte att tillfredställa ett internt planeringsbehov, sjukvårdens platsbrist samt tillsynsmyndigheternas kontroller. Förutsättningarna handlar dels om att mera tid avsätts för utredningarna, dels om kontinuerligt stöd och handledning vid beslutsfattandet.
Det andra området är kring målgruppens behov och behovstillfredsställelse med fokus på individen och individens livssituation och livsstil. Tanken är att lyfta fram det sociala perspektivet och det sociala synsättet där begrepp som meningsfullhet och gemenskap utvecklas och ges en innebörd i behovsbedömningen och beslutsfattandet.
Det sista området är utredningsmetodik. Här handlar det om att utvecklas sin förmåga och medvetenheten i hur man kartlägger behoven men även i hur man strukturerar och dokumenterar utredningen. För att utveckla kunskaper inom utredningsmetodik har vi inlett ett samarbete med IMS för att testa och utveckla utvärderingsinstrument som passar utredningar för äldre.
Utvärdering/Uppföljning
Syftet med utvecklingsarbetet är att utveckla och förbättra den individuella behovsbedömningen med stöd av biståndsparagrafen. För att kunna följa och utvärdera resultatet kommer vi att dela upp utvärderingen i två moment. Det första momentet utgår från biståndshandläggarna och deras roll och kunskap i behovsbedömningen och i utredningen, medan det andra momentet fokuserar de hjälpsökande och deras uppfattning.
Den metod vi avser att använda när det gäller det första momentet är kollegial granskning (kollegialt lärande). Sex av de sju kommunerna har tidigare medverkat i projektet "kollegialt lärande" inom äldreomsorgen. I projektet ingick att granska akter och utredningar bland sina kollegor i länet (Rönnbäck 2003).Tanken är att biståndshandläggarna ska göra ytterligare en granskning av varandras utredningar, men nu med fokus på utredningarnas utifrån socialtjänstlagen mål och intentioner.
När det gäller de hjälpsökandes uppfattning om behovsbedömning är avsikten att FoU Västernorrland genomför intervjuer med ett antal hjälpsökande i samtliga kommuner. Frågorna kommer att beröra de hjälpsökandes uppfattning om delaktighet i processen och kring behov och behovstillfredsställelse. Den teknik som planeras är både telefonintervjuer och djupintervjuer med hjälpsökande/hjälptagare.
